县级国有资产管理普遍存在重非经营性国有资产管理轻经营性国有资产管理、经营性国有资产运营机制落后、资源配置不优、集中度不高、业绩不佳、家底不清、监管体制僵化、监管职能缺位缺失等问题。为进一步提升县级经营性国有资产运营、监管工作水平，推动政府全面深化国资国企综合改革，构建“国资一盘棋”的经营性国有资产运营格局和“以管资本为主”的监管格局，切实落实国有资产保值增值的经营主体责任和监督主体责任，充分发挥国资国企在服务本地产业转型升级、改善城乡基础设施、促进经济社会事业发展等方面的职能作用。按照党的十八届三中全会全面深化国资国企改革的指导意见精神、以及加强基层人大对国有资产监督的要求。笔者对县级经营性国有资产运营、监管中存在问题进行了梳理和剖析，提出深化县级经营性国资国企运营、监管改革的思路及对策。
一、县级国资国企运营监管中存在的主要问题
（一）监管体制，不适应新要求
地市级以上政府设立国资委对经营性国有资产进行管理，而县级政府一般设置国有资产监督管理办公室（以下简称国资办），大多数隶属于财政部门的内设机构，而非政府组成部门或直属事业单位，人员少、任务重，对县域内所有经营性和非经营性国有资产进行监管，国资办监管工作重点主要放在行政事业单位非经营性及租赁性国有资产管理上，而面对复杂、分散、面广量大的经营性国有资产，特别是行政事业单位的国有经营实体及政府融资平台公司等国有企业的监管工作严重滞后，县级国资办的组织架构及对经营性和非经营性国有资产的监管模式越来越不适应深化国资国企监管工作的要求，国资办现有职能、机构设置、人员也无法胜任新形势下经营性国资国企监管工作。
（二）监管职能，无法履行到位
县级国资办由政府授权履行国有资产出资人的监管职责，而大部分县级政府的国有经营性实体或国有企业不是由国资办出资的，事实上相关部门、行业公司成为国有经营性实体和国有企业的实际出资人，特别是有些县级政府为增强融资平台公司的融资能力，将部分行政事业单位的经营性资产和经济实体注入到融资平台公司，成为融资平台公司的子公司，各融资平台公司成了出资人，由融资平台公司担负起出资人监管职能，替代了国资办的监管职能，致使国资办履行出资人的监管职能严重缺位缺失，监管成为一纸空文。
（三）监管机制，跟不上新形势
一是监管制度还不够健全。虽然有些县级政府出台了规范资产处置、国有企业投资行为、防范投资风险、国有企业产权登记和严格经营责任追究等监管制度，但对照中央深化国资国企运营、监管改革的要求，需要不断完善出台一系列国有资本经营预算、绩效考核评价、融投资等一系列管理办法和制度。二是国有企业的治理机制还不够完善。企业董事会和监事会的建设及其作用发挥还不到位，特别由于县级融资平台公司的特殊性，政府干预较多，一般都难以形成行之有效的监督机制。三是国资办派驻国企监事和财务总监的监管机制不健全，难以落实到位。四是考核体系还不完善。对国有企业的年度考核指标有的还是由政府直接制定，考核指标还不够科学、合理、细化。五是国资国企监管信息平台建设滞后。
（四）国企运营，市场化率不高
大部分县级政府行政事业单位的国有经营实体或国有企业仍政企不分，由各主管部门或行业公司进行业务指导和经营管理，未能按照现代企业制度建设的要求，优化资源配置，把国有企业建成真正的自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体，经营主要依靠行政职能和行政手段，普遍存在经营各自为政、资源配置不优和集中度不高、缺乏主动开拓市场的经营理念、经营者的积极性不高、经营业绩和资本效率低下、亏损靠财政补贴和兜底等问题。
（五）国企家底，情况不清不明
大部分县级政府对所属国有企业、主管部门和行业公司管理的经营性实体和国有企业、乡镇（区、街道）所属国有企业以及歇业和停业的国有企业长期未进行清查，造成县域内经营性国有资产的产权状况、资产质量、人员状况、经营现状等信息缺失；同时，对歇业和停业的国有企业、已改制的国有企业的历史遗留问题情况也不清，增大了社会不稳定因素。
二、改革的思路及对策
如何落实国资国企资产保值增值的主体责任和国资办的监管主体责任？如何提高国有资本的资本效率和投资回报，努力增加财政收入？如何发挥国资国企在服务县域产业转型升级、改善城乡基础设施、促进经济社会事业发展等方面的职能作用？值得县级政府高度重视和推进深化改革，按照党的十八届三中全会关于深化国资国企改革的指导思想，借鉴先进地区的成功经验和做法，提出以下改革思路和对策：
（一）正视问题，痛下改革决心
县级政府要积极落实中央、本省有关深化国资国企改革精神要求，树立改革促发展的理念，正视存在的问题和困难，敢于担当，不等不拖，立足本地实际，排除阻力，积极探索，勇于实践和创新，强势推进本区域内国资国企经营体制和监管机制改革。
（二）重建机构，落实监管职能
1.深化国资国企监管顶层设计。县级政府将国资办从财政部门独立出来，争取上级编办的支持，成立直属县级政府的行政组成部门或事业单位，并重新核定人员编制、部门工作职能，彻底改变过去国资办统管经营性和非经营性国有资产、监管缺位缺失、监管不到位等弊端，授权非经营性国有资产由财政部门管理、经营性国有资产由国资办监管，明确国资办的国资国企监管主体责任，使国资办切实担负起国有资本出资人的监管职责，真正构建“国资一盘棋”的经营性国有资产运营格局和国资办“以管资本为主”的监管格局，做到国资办只对新组建的一级公司出资、一级公司对其二级公司出资，彻底理顺国资办与一级公司、一级公司与其子公司之间的股权关系。
2.健全完善监管制度。一是为深化国有资本运营和国有资产监管改革，县级政府应按照上级要求及时出台一系列改革的实施意见和管理办法。二是国资办作为国资国企监管的责任主体，需为推进国有企业健康发展和实施有效监管不断完善和出台一系列行之有效的监管办法和制度。
3.重视国资队伍建设。切实加强国资监管干部法律法规和业务知识的培训；健全考核机制，努力提升国资队伍的履职能力，提高国资干部的政治意识、法治意识、责任意识、担当意识和服务意识。
（三）理清思路，有序推进改革
1.按照“政企分开、管办分离”的原则，实现经营性国有资产与原行政部门脱钩。一是剥离分散在各行政事业单位的经营性国有资产。二是清理脱钩各主管部门的经营实体，包括自收自支、差额拨款实行企业化管理的各类公益性事业单位。在清理脱钩过程中，根据各地经营实际情况和需要，坚持做到该歇业清算的坚决歇业清算，该国资退出的坚决退出，该保留的予以保留。三是清理分散在各行业公司的国有企业，包括县级融资平台公司。四是将上述清理出的经营性国有资产进行评估后，将其产权整体划转至国资办。当然，对县级融资平台公司可根据各地的实际情况，循序推进。
2.创新作为，组成新的国有经济新模式。对划转至国资办的资产进行资源整合、资产重组，按照中央对国资国企向战略重点集聚的要求，以培养企业市场化主体地位和提高市场化运营能力为目标，由国资办注资重新组建城建、交建、城市供应保障、商贸物流、文化旅游、经济开发、科技金融投资等版块的企业，构建服务本地经济和社会事业的国有经济发展新格局。
3.主动跟进，完善优化考核评价体系。一是国资办对新组建的公司进行功能定位，将其分为功能类、公共服务类、竞争类三个类别，分别落实企业中长期发展规划和年度经营计划，将经营目标的落实与企业经营者的薪酬挂钩，构建国有企业可持续发展保障机制。二是建立分类考核机制，国资办在功能类、公共服务类、竞争类的分类考核基础上构建“一企一策”综合评价体系，并根据企业的功能定位和行业特点，实行对财务绩效、经营绩效、重点工作任务等指标的综合绩效考核。三是完善企业负责人薪酬分配机制，对企业负责人实行绩效年薪制。四是探索建立国有资本经营预算管理制度，建立健全国有资本经营预算管理办法，明确县级财政部门为国有资本经营预算的主管部门，国资办具体负责预算工作的组织实施和编制工作，推进国有资本经营预算制度化和规范化，充分发挥国有资本经营预算的统筹调控作用。
4.建立经营性国资监管信息化平台。信息平台集企业财务、国有产权等管理信息为一体，注重功能性、实用性、延展性、有效性。覆盖本区域内国有企业，实现对国有企业财务资产经营状态的动态实时监管，提升国资国企监管工作效率和风险防范能力。
5.完善国有企业治理机制。进一步强化企业董事会、监事会建设，推动国有企业建立现代企业制度，切实规范企业董事会和监事会的议事范围和程序等。
6.循序推进国企混合所有制改革。推动国有企业引入民间投资，通过引入各类社会资本参与国有企业市场化、开放式重组改造，推动企业做优做强做大，成为真正市场主体，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。一是支持优质民营资本参与到国有企业股权多元化改革；二是推进和培植优质国企通过股权多元化改革后争取挂牌上市，放大国有资本功能，更好发挥国有资本的带动作用。
7.创新政府性投资项目市场化运作机制。一是针对县级政府融资平台公司资源不足、融资难现状，可探索建立政府公共服务建设专项基金，由财政每年安排一定量的资金作为母资金，吸收社会资本、金融资本参与，做大基金规模，支持本地产业转型升级和城乡公益事业建设。二是大力发展股权融资，推进新组建的各类公司实施股权多元化，让优质民资和金融资本入股，不仅能筹措更多的发展资金，还可置换债务。三是以新组建的功能类公司为载体，积极引入社会资本或引入PPP合作模式筹措建设资金。
