丹阳市人民代表大会常务委员会

市人大办公室

习近平总书记指出：“国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富”。为加强对国有资产管理情况的监督，我市从2019年开始，市级层面就将国有资产管理的监督纳入了人代会议程，开展精准监督、有效监督。但县以下乡镇、村存在大量的集体资产，未能依法纳入人大监督范围。虽然乡镇党委、政府也在对乡镇、村国有、集体资产进行管理，但从实际效果来看，存在失管、管理不到位的现象，达不到保值、增值的目的。通过分析研究，发现其主要原因是，对乡镇、村级国有、集体资产监督未能纳入法律监督的范畴，使监督偏松、偏软，而县级以下人大没有立法权，需要找到一条依法有效监督的路径，推动国有、集体资产管理和监督的法制化、长效性和实效化。因此，2021年，我市在全省率先建立了乡镇国有和集体资产报告制度，乡镇政府每年两次向本级人大报告国有、集体资产管理情况，从实践角度有效地解决了这一监督盲区。
一、全面认识国有和集体资产报告制度的理论逻辑
加强国有资产管理情况监督，是党中央赋予各级人大常委会的重要职责。为对国有资产监督“长出牙齿”，需要在监督方式方法上进行探索创新。
符合党中央要求。2017年中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，2020年全国人大作出《关于加强国有资产管理情况监督的决定》，党中央、全国人大对国有资产管理工作相当重视，已纳入人代会重要内容来进行监督。党的二十届三中全会《决定》指出“健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督法及其实施机制，强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督”，更为报告制度提供了行动指南。
符合基层民主要求。报告制度是对落实《村民自治法》的有效监督，《村民自治法》从法律上规定了村民、村民代表的权利，但随着城市化进程加大，“空心村”现象等原因，群众行使民主决策、民主管理和民主监督等权利的实际效果大打折扣，在一定程度上影响了法律的有效实施，违背了法律制定的初衷。而村、组集体资产的保值、增值是与群众切身利益息息相关的事项，人大有责任督促各级政府较好地按《村民自治法》要求，引导、支持群众参与重大事项的决策和管理。
符合法律、制度要求。新的即将实施的《农村集体经济组织法》中规定“乡镇人民政府、街道办事处负责本行政区域内农村集体经济组织的监督管理等”“县级以上地方人民政府农业农村主管部门和乡镇人民政府、街道办事处根据情况对农村集体经济组织开展定期审计、专项审计”“农村集体经济组织应当自觉接受有关机关和组织对集体财产使用情况的监督”等法律条款，对人大开展乡镇村集体资产监督提供了有力的法律支撑。
二、深刻理解国有和集体资产报告制度的历史逻辑
各级人大常委会听取和审议“一府一委两院”专项工作报告，是人大监督的重要形式之一。县、乡镇一级人大没有立法权，履行监督的方式、方法有很多种，而报告制度在基层的探索实践是历史和现实交给人大的重要任务。
有利于弥补资产监督空白。乡镇、村国有集体资产的管理是乡镇政府和村级组织的重要工作，群众关心，纪检部门关注。将这项工作纳入到基层的法制化监督的轨道，通过报告制度，能化解县、乡镇人大没有立法权的矛盾，把监督工作纳入法制化程序，从而强化监督力度。聚焦代表作用发挥，乡镇人大代表对镇村情况非常了解，对身边的资产、资源使用和管理情况比较熟悉，通过组织代表调研、视察、审查报告、提出意见建议、代表与政府面对面交流等方式，增强监督的主动性、实效性。
有利于化解历史遗留问题。报告制度可以一次性报告，也可以多次报告，使重要工作置于持续监督之下，也督促政府持续保持工作力度。而国有、集体资产的管理工作历史矛盾多、涉及面广、资产量大，随着社会经济发展和政策变化，也处于动态变化过程中，因此需要长期的、动态的、大力度的监督。一直以来，丹阳乡镇工业经济比较发达，经过改革开放40多年的发展与积累，乡镇国有（集体）资产面广量大，为促进乡镇、村经济发展作出了积极贡献。但也存在家底不清、历史遗留问题多、入账不及时、上级划拨国有资产“垂而不直”、原乡镇企业改制不彻底、合并乡镇村资产被遗忘、保值增值不到位等问题。问题导向是人大意见、建议的重要来源，人大监督唯有突出“问题导向”，敢于直面问题，旨在化解和解决问题，才能更好地把握现实脉络、强化人大监督职能。
有利于密切基层党群关系。政务、村务公示栏在乡镇政府所在地和村委会所在地，汇总数据多，但细分不够。二十多年来，乡镇、村经历多次合并后区域面积都很大，大多数群众很少去乡镇里或村里，对乡镇、村国有集体资产管理情况很难做到真正的监督。同时，农村老龄化现象严重，留在农村的大多是老年人，参政议政的意识和能力都不强，因而也为少数村干部权利寻租提供了机会，群众身边的“微腐败”现象屡有发生，影响基层组织在上级组织和基层群众心目中的形象。社会经济发展到一定的阶段，我们的管理模式、工作模式都要进行适当的调整，选择报告制度来对重大事项进行监督，是基层人大开展监督的有效途径之一。
三、科学把握国有和集体资产报告制度的实践逻辑
在地方人大监督中实行报告制度，更加清晰认识和处理监督主客体关系，不仅要注重监督的广度和深度，还要注重监督的主动性和互动性。
坚持目标导向。通过乡镇人大与政府的良性互动，帮助基层晒“账本”、亮“家底”、查“短板”、补“漏洞”，真正把老百姓身边的资产管起来、用起来。地方各级人民代表大会及其常委会作为监督主体必须具备广泛性，依法履行职责，加强自身建设以提高监督工作的有效性和权威性。另一方面，“一府一委两院”及其相关职能部门作为监督客体必须树立“对人大负责、向人大报告、受人大监督”的自觉意识，形成地方人大积极主动监督，乡镇、村自觉接受监督的格局。
坚持内容导向。就实践乡镇国有集体资产报告制度来说，首先需要准备好监督客体的材料。具体为乡镇、村集体资产清产核资的帐册资料、资产管理、处置动态变化资料；乡镇政府及村级履行监管责任的主体和要求，出售、出租和群众利益分配等资产处置的规范性要求等，各乡镇陆续完善国有资产使用管理规定等规章制度，确保国有资产管理更规范、更可操作。
坚持结果导向。纳入人代会的程序进行审议，审议之前采取看、查、问、议、评、督等方式方法，深入全面了解镇村集体资产管理情况，并将审议意见、需整改的事项，反馈给乡镇政府，形成监督闭环。在每年上半年例会中就整改情况向代表进行通报。考虑地域问题，组级资产管理情况需公示在各组明显处。政府从长远看，要将县、乡镇、村国有、集体资产管理情况建立信息管理平台，适时进行更新，更利于管理和监督，更利于保护国家、集体和广大群众的利益。
（丹阳人大系统优秀调研成果一等奖）