丹阳市人民代表大会常务委员会

市人大环资城建工委杨望操

农村公路作为农村重要的公益性基础设施和经济社会发展的基础条件，其建设和管理对于推动乡村振兴和新型城镇化战略具有重要意义。2017年底，习近平总书记对“四好农村路”工作作出重要批示，强调要从“实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的高度”，深化对建设农村公路重要意义的认识，把农村公路建好、管好、护好、运营好。2018年初，在党中央、国务院出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》中，明确将“全面推进‘四好农村路’建设”列为其中重要内容。2019年3月，为深入贯彻落实习近平总书记关于“四好农村公路”重要指示精神，镇江市人大常委会颁布实施《镇江市农村公路条例》（以下部分简称《条例》），为明确农村公路法律定位，促进高质高效开展农路建设，提供了坚实而有力的法治支撑与保障。2023年，又首次启动“18部法规‘回头看’”，全面检视包括《镇江市农村公路条例》在内的各项法规实施情况，促进提升立法成效。
今年以来，丹阳市人大常委会将农路建设工作列为重要监督议题，并对此实施了专题调研。本文将从回顾《条例》立法实践中，深刻体会立法精神实质，进而从剖析丹阳贯彻实施《条例》，推动农路建设提质增效的具体事例中，就县级人大视角下，更好贯彻、运用地方性立法成果，助力助推相关领域工作，作几点粗浅的思考。
一、对《镇江市农村公路条例》实践意义的剖析
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”“法非从天下，非从地出，发于人间，合乎人心而已”。在2021年首次召开的中央人大工作会议上，习近平总书记数次引用古语，重点阐述立良法与促善治的关系，并深刻指出良法是善治的前提。
推进农村公路建设，不仅是重大的民生和民心工程，也是实施乡村振兴战略，实现农业强、农村美、农民富的有力支撑，这也是镇江市人大常委会于2017年启动《镇江市农村公路条例》立法的初心与使命，以人大立法方式回应群众对美好出行的期盼与向往。
1.立法要解决的问题
在《镇江市农村公路条例》中，对农村公路有明确的定义，即“纳入农村公路规划的县道、乡道、村道及其附属设施，包括桥梁、隧道和渡口。”对辖市区而言，除却国、省道及建成区的城市道路之外的道路建设，基本可全部纳入农村道路范畴，这也是基层开展道路建设的重要方面。
而在《条例》立法调研及论证阶段，亦明确指出，“全市农村公路总里程截止2017年底已经达到6678公里，占到全市公路总里程的90%，基本实现了农村地区的全覆盖。”因此，在中央大力实施乡村振兴战略，并将“四好农村路”列为实现乡村振兴重要内容的背景下，全市农村公路与苏南地区及徐州、南通等地存在的，农路整体服务水平不高，同经济发展水平不匹配的矛盾，就显得有些格格不入，具体表现在五个方面：
一是农路建设“主体责任”落实程度不均衡，表现为农路建设的“总负责”与具体实施管理的“分负责”未予明确；二是农村路网整体等级不合理，表现为较低等级公路（四级公路）占比达70%，乡村道双车道里程占比仅23%（低于上级规定的38%指标设定），部分农路项目建设与上位规划不符，造成项目推进“梗阻”；三是“重建轻养”矛盾突出，农路养护“缺人、缺钱、缺装备”，表现为基层在农村道路，特别是乡村道的维护上，投入不足、缺口严重，主要依赖省补资金及少量镇级投入进行弥补；四是对运营工作不够重视，运营水平低，表现为农路的安防投入不足，路况水平未能保持在良好状态，有些超载超限的现象造成道路毁损严重，危害通行安全；五是农路管理体制、考核机制不健全，表现为基层镇管养机构人员不固定，专业化程度不高，影响农路养护，且县区路政部门执法精力主要在干线公路，对广域的乡村道路覆盖不够，等等。
2.立法对问题的回应
基于前述问题的紧迫性，《镇江市农村公路条例》在立法过程中，均予以了有效回应。颁布实施后的《条例》共分8章，46条。除去首尾的总则与附则，将内容重点布局在“建设、管理、养护、运营”四个方面，并独立成章；对基层开展农路建设最为关心的资金来源问题，则以“资金保障”作专章阐述；《条例》同时也对违反本例的行为作了规制。
对辖市区而言，这样的法规条文设计与安排，最大的利处在于将中央关于建设“四好农村路”的相关要求，全面融合进立法实践，为基层开展相关领域工作指明方向。比如，法规在总则中指出“辖市（区）人民政府是本行政区域内农村公路事业发展的责任主体”，对镇街及村居的义务与权利也有阐释，通过以主体责任清，为后续全面实施“县道县管、乡道乡管、村道村管”明确法律依据，从而为“建、管、养、运”及资金筹措、法律责任确定等多个环节的有效衔接与有序运行，奠定了基础，特别是后续路长责任制的创建，成为深化农路管养体制改革的重要策源。同时，《条例》也为农路提档升级明确了建设标准，即“新建县道应当不低于三级公路标准”，这促使提升农路畅达水平，有了明确的标准依据。此外，《条例》还为治理县道“超限超载车辆损毁道路”这一农村公路的“老大难”问题，明确了处罚依据，利于弥补上位法对县道保护的缺失，等等。2018年10月召开的镇江市八届人大常委会第十三次会议，对此也有较为详实的解释。
3.立法实施后的成效
总体看，《条例》充分结合基层实际，对基层高质高效、持续接力开展农路高标准建设，具有很强的现实指导意义。这也在2023年4-6月，镇江市人大环资城建委参与“18部法规‘回头看’”，对《条例》实施情况的调查研究中，有较为明显的体现。如：
8个辖市区均明确农村公路管理职能部门，明确农村公路管理人员共计200余人；各辖市区按照市政府相关实施办法与考核方案，尽数推进“路长制”建立；各辖市区依托《条例》，推动农村公路养护纳入政府综合管理；全市农村公路935座桥梁中，三类以上占比99%，较2019年提高4个百分点；路警联合执法查处超限超载车辆2820辆，卸驳载6.48万吨，出动执法人员数约2万人次；2020年在丹阳开展农村公路“一网一平台”信息化系统工作；依托农路加快农村客运、物流发展，推进基本公共服务均等化，镇村公交保持100%覆盖，建成542个农村邮政便民服务站；各辖市区深入探索“农路+”发展模式，推动农村公路由“通上车”向“富一方”转变，等等。
这些工作成效，很大程度上对立法时存在的工作难题作了有力解答，体现出了立良法促善治的积极意义。此外，“回头看”还对后续深化路长制实践、稳定农路日常管护及建设资金投入与保障，提出了建设性意见。
4.立法促实践的意义
从回顾《条例》立法过程及《条例》实施后的五年实践看，《条例》在促进全市农村公路高质量发展上，发挥了重要的推动作用。就丹阳而言，目前的农村公路总里程数已达2061公里，占全市总数的三成，深刻理解《条例》实践的重要意义，加强对《条例》的贯彻实施，既有自身发展的客观需要，也是本文对《条例》实践指导意义进行研究的目的所在。
在县一级人大，监督权行使下的，听取专项工作报告、执法检查、代表视察、专题调研等最为常见的履职方式，本质是围绕某个点或面展开深入研究，体现寓支持于监督属性、助力助推政府工作高质量发展。地方性法规作为切合地方实际的“权威性”规定，以清晰的思维脉络对立法领域的事项进行规制，本质上也是在规范中推动该领域健康、高效发展。因此，从丹阳市在《条例》实施后的农路建设中，找到《条例》推动地方农路建设的“密码”与“钥匙”，同样也是具有现实意义的。
二、丹阳市贯彻《镇江市农村公路条例》情况
2024年7月，丹阳市十八届人大常委会主任会议专题听取了丹阳市政府关于开展“四好农村路”建设，推动农村公路提档升级的工作报告。会议表明，近年来丹阳按照“交通强市”“乡村振兴”战略部署，深刻理解把握《条例》的主旨要义，积极主动贯彻实施立法成果，推动农路建设取得长足进步，总体呈现三个特点：一是与时俱进。推动对农路工作的认识迈上新台阶，这在今年丹阳市委召开的十四届七次全会上有所体现，即农路提档升级工作是实现城乡统筹的重要内容，也是城市交通外联内畅的重要组成部分，这是为发展新质生产力，打造宜居环境的基础。二是抢抓机遇。深入贯彻《条例》推动乡村振兴，促进农路建设的立法精神，积极争取到“省农村公路建设示范县”项目，依托宝贵的省补资金，促进全市农路提档升级。三是实施彻底。按照《条例》中关于“建设、管理、养护、运营”的各项要求，推动农路工作局面焕然一新，如：全面推行路长制、深化管养体制改革、提升农路本质安全水平、大力实施“农路+”战略等等，有力有序解决农路工作面临的突出问题。本文也将结合《条例》逐章选取部分具体条款，对此详细分析：
1.《条例》第一章（总则）第三条提出，“辖市（区）人民政府是本行政区域内农村公路事业发展的责任主体，应当健全农村公路工作机制，组织有关部门做好农村公路工作。”
习近平总书记提出“四好农村路”十年来，丹阳市政府坚持把农路建设作为乡村振兴的有效载体，围绕县道合理布局，乡道有效衔接主干路网，村道外联内畅建设目标，不断织密路网，促进互通，已累计投入近51亿元，新建县道约51.42公里，农路提档升级改造约768.472公里，充分发挥了农村公路在“服务产业发展、优化农村布局，支撑农业农村现代化建设”等方面的基础保障作用，是全国首批“四好农村路”示范县之一。目前，全市农村公路总里程已达2061.55公里。
2.《条例》第二章（建设）第七条提出，“鼓励按照城乡融合、区域一体、多规合一的要求做好农村公路规划工作”；第十七条提出，“辖市（区）交通运输主管部门应当依法开展农村公路工程质量监督管理工作”。
2022年，丹阳抓住机遇，积极争取到省交通部门农村公路建设示范项目，竞选成为全省7个受支持县（市、区）之一，为新一轮农路提档升级（2022—2025），获得2.5亿元省补资金支持，按照一比一配套原则，计划新改扩建农路里程达300公里。自项目实施以来，丹阳全面结合最新一轮“多规合一”国土空间规划修编工作，将县乡村道建设计划全面融入市镇国土空间规划及实用性村庄规划中，所辖镇（街道）在项目推进过程中，均事先充分调研，上报建设项目库，确保做到科学有效。同时，丹阳还从市级层面建立领导小组，专门制定《丹阳市农村公路建设示范工作（2022—2025）实施意见》，明确实施范围、原则、程序、技术要求、验收要求等，切实在明确各方工作职责中，以扎实、可靠的工程质量，确保项目建成一个、验收一个、合格一个，力求将《条例》中关于农村公路建设的各项要求落在实处。目前，已完成农村公路示范项目77条，155.035公里，总投资6.67亿元，均已完成省级验收，并计划于2024年底完成剩余建设里程。
3.《条例》第三章（管理）第二十条提出，“市（区）人民政府应当加强对农村公路综合管理，实行县、乡、村三级路长责任制，统筹做好农村公路相关工作。”
农村公路三分靠建，七分靠养，关键在管。根据《条例》、《镇江市农村公路路长责任制实施办法》等规定，丹阳结合实际，出台《丹阳市农村公路路长责任制实施方案》（丹政办发〔2020〕91号）和《丹阳市农村公路路长责任制有关工作制度（试行）》（丹政办函〔2021〕112号）。全面构建“1+12+168”（1 名总路长，12名县道路长，168名乡村道路长）“市、镇、村”三级路长责任体系，路长设置覆盖率达到 100%，并分级成立路长办公室，协调落实路长会议确定的工作事项和部署，受理有关举报和投诉，推动“县道县管、乡道乡管、村道村管”落实落细。
4.《条例》第四章（养护）第三十一条提出，“辖市（区）交通运输主管部门负责县道养护。镇人民政府、街道办事处负责乡道、村道养护，支持协助县道养护，辖市（区）交通运输主管部门应当给予监督和指导。”
以入选省首批深化农村公路管理养护体制改革试点地区为契机，丹阳锚定破题农村公路“谁来管、怎么管、管成什么样”，全力推动县、乡、村三级道路管护主体责任落地落实，特别是每个乡（镇）均建立 2-3 人的专职队伍，各村配备 1-3 个护路员，从根本上解决了农村公路里程长、责任不明、管理体系不健全等问题，全市农村公路列养率达100%。同时，以近年来提升道路交通本质安全水平为指引，丹阳全市农村公路安防投入明显加强，以2020-2022年为例，用于桥梁安全防护措施、道路标志标线等交通设施精细化提升工程资金达2400万元，农村公路四、五类桥梁实现零库存，农村公路通行条件和路域环境明显提升，交通保障能力显著增强。
5.《条例》第五章（运营）第三十九条提出，“农村公路建设应当服务农村产业和全域旅游发展。有条件的地区应当将农村公路与产业园区、田园综合体、特色小镇和乡村旅游等开发项目进行一体化建设。”
在道路通达的基础上，丹阳积极探索“农村公路+”富民新模式，先后建成新司线、丹宝线等一批美丽农村路，为乡村旅游提供基础保障；建成丹吕线、创业路等产业资源路，服务产业园区快速发展，带动周边农民增收致富；以路为媒，串联起511个特色田园村，全面完成镇村公交配套道路改造，实现农村公路与农村产业基础、旅游景区、田园综合体、乡村旅游等产业项目组合开发。农村公路融合发展机制在实践中不断深化，“镜彩农路丹凤朝阳”品牌内涵持续释放，有效增强了群众的幸福感与获得感。
6.《条例》第六章（资金保障）第四十一条提出，“辖市（区）人民政府应当将本行政区域内农村公路建设、管理、养护和运营资金纳入本级财政预算予以保障，具体负责县道资金的投入，并对乡道、村道资金予以补助。”
目前，丹阳市级财政明确用于农村公路日常养护的资金标准为：县道每年每公里40000元，乡道每年每公里3000元，村道每年每公里1500元，且拨付时均不得低于该标准。同时，要求各镇（区、街道）（含上级补助资金）用于日常养护不得低于乡道每年每公里5500元，村道每年每公里3500元，以充分保障乡、村公路的高品质养护。通过稳定财政保障，县乡村三级道路日常养护资金规模常年保持在2000万元左右，基本做到了农村公路日常维护开支应支尽支。
7.此外，对《条例》第七章（法律责任）的贯彻，结合新一轮机构改革，丹阳交通执法部门在日常实践中，已予以严格执行；对《条例》第八章（附则）的贯彻，也加大了法规宣传力度。
三、关于运用法规推动地方建设的几点思考
实践表明，自《条例》实施以来，丹阳市在农村公路建设方面取得积极进展，对《条例》提及的重点方面，均有比较好的落实。尽管在面广量大的农村公路总里程中，随着道路使用年限逐渐变长，道路维护压力逐渐繁重；在深化养护体制改革的背景下，在农村公路中占比较高的乡、村道，在提升养护品质的实践中，面临投入压力；在建设成本逐年上涨的大环境下，叠加融资政策变化引发的融资难因素，道路建设资金缺口客观存在。但《条例》在促进相关领域建设的作用仍是不容忽视的。
而回顾《条例》在丹阳贯彻实施的过程，丹阳人大立足自身职责定位，一方面，在《条例》立法阶段，即与相关部门建立密切的工作联系，配合镇江市人大常委会开展相关调研及《条例（草案）》意见征求工作；另一方面，在《条例》实施阶段，从2021年就跟踪“省农村公路建设示范县”项目进展，并于2023年受邀参与了交通部门主导的“最美农村路”“平安放心路”评审工作，2024年又将对农路提档升级工作的监督列为常委会主任会议监督议题。可以说，在《条例》立法及实施的推动下，农路建设已逐渐成为丹阳人大持续跟踪监督的议题，这也说明《条例》在很大程度上引导基层人大将监督视角引向有为及可为的事项，实现了人大与政府在共同关注事项上的合力凝聚与释放，也说明《条例》是推动辖市区推进农路高质量发展的重要引擎与动力源。
实践是认识的基础，就更好贯彻地方性法规，促进相关领域建设，笔者提出如下思考：
一是加强对地方性法规的宣传普及。知法是守法用法的前提，地方性法规立法后，必须加大宣传普及力度，既要让群众知晓，也要让相关部门自觉用法律，规范、促进、推动工作，真正将法规的具体条款与实际推进的工作，逐条逐项予以紧密结合，确保地方性法规的立法精神得到实质性贯彻。中央人大工作会议强调，要充分发挥人大在立法中的主导作用。立法权作为人大的一项重要职权，对立法成果的宣传普及，各级人大更应主动“站前一步”。
二是全力推动各级人大的联动互动。以《条例》为例，在实施后及时开展“回头看”，是避免法规束之高阁的重要举措。对基层人大而言，要将对法规的执行情况列为监督工作重点；要充分行使监督权，检视地方性法规实施成效，比如润州区人大对《条例》开展执法检查的做法就值得借鉴。因此，县乡两级人大应加强与市人大的工作联动，要保持力度、延伸深度、拓宽广度，推动法规在常态化关注中，持久发挥作用。
三是充分契合基层工作的热点诉求。以《条例》实施为例，笔者注意到丹阳市丹北镇人大，在近三年的年初人代会民生实事票决中，很大一部分涉及农路改扩建、维修及附属设施配套建设，该镇人大也综合运用民生实事票决推动农路建设、专题调研农路养护市场化改革、代表建议促进农路管养问题及时解决等方式，推动本区域农路建设提质增效。这启示对地方性法规的实施，要切中基层的民生诉求，这有利于地方性法规得到群众真心拥护。
四是认真总结推广普适的经验做法。在前述中已提及了丹阳市、润州区人大促进地方性法规实施的经验做法，笔者认为在这一过程中，县乡两级人大要高度关注市人大的立法工作。不能因为地级市以下人大没有立法权，就对该项工作弱化力度，而要充分明大势、识大体，真正从依法治国的战略高度，既主动加强实践，又充分借鉴外地，如宿迁市宿豫区建立报告制度促进地方性法规落实，扬州市人大协同法院推进地方性法规融入审判实践等经验做法，不断促进立法工作与实际工作同步提高。
（镇江人大系统优秀调研成果二等奖）