创新人大报告制度 激活人大监督末梢
时间：2025-08-13 10:18:59 来源： 作者：
市人大办公室
人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，监督权是宪法、法律赋予人大的重要职权，人大监督是中国共产党领导人民发展人民民主、保障和实现人民当家作主的伟大创举，而督促“一府一委两院”按照法定时间、法定主体、法定程序向人大常委会报告专项工作是人大监督的法定职责之一。近年来，丹阳市人大常委会积极探索、主动作为，创新人大监督模式，先后建立“生态环境报告制度”“国有（集体）资产报告制度”“安全生产报告制度”并延伸至各镇（街道），不断拓展人大监督领域，有效推动人大监督工作彰显新气象。
一、创新人大报告制度的丹阳实践
市人大创新建立报告制度，坚持问题导向、紧盯薄弱环节、持续跟踪问效，为推动丹阳高质量发展作出积极贡献。
一是注重组织保障，夯实监督基底。以市委名义下发《关于镇人民代表大会听取政府年度环境状况和环境目标完成情况的指导意见》《关于建立镇人民政府向人大报告镇国有（集体）资产管理情况制度的意见》《关于建立市、镇人民政府向同级人大报告安全生产工作制度的意见》等文件。各镇（区）党（工）委均成立相应工作领导小组、专职机构，定期召开党政联席会议进行研究部署，采取市镇两级人大联动方式，充分凝聚两级人大、职能部门和各级人大代表合力，推动报告制度常态化、制度化、规范化。如，围绕安全生产智慧消防建设，督促起草镇江市首部消防地方标准《乡镇（街道）智慧消防服务中心建设规范》通过专家审查，在全国首创，为在全国推广贡献了“丹阳经验”。二是注重制度保障，明晰路径指引。围绕生态环境、国有集体资产、安全生产，先后制定出台各类规章制度10余条，推动市政府出台具体管理办法，各镇（区）细化落实，以制度形式规范报告对象、主体、形式和内容要求，听取和审议专项工作报告作为市、镇人大法定监督议题，以解决问题为出发点和落脚点，在充分调研的基础上，摸排当前专项工作短板和症结，不仅拓宽了代表履职渠道，也为镇人大丰富了代表活动内容，特别是将全程监督理念贯穿始终，全方位保障各项报告工作有序实施。三是注重服务保障，破解基层难题。人大监督和“一府一委两院”工作目标具有一致性，寓支持于监督、在监督中支持更能体现人大监督工作的实效。我市不断完善人大、政府、纪委、审计等既相互分工又有机衔接的报告和监督机制，推动形成县域范围内，财政、农业、资规、审计等相关部门齐抓共管、协同联动的立体监督格局。如，在安全生产领域，市镇人大听取审议同级政府安全生产工作报告，以制度的形式加以规范，紧盯“散乱污危”工业企业，以及违规电气焊、违法转包分包、“三超一疲劳”、违规堵塞消防通道等问题多的环节领域，跟踪监督、接续发力、取得实效，真正体现对人民负责，为发展助力。
一是突出会前调研环节，明确重点领域。一方面，精准选题、靶向监督。如，市人大常委会制定《关于开展安全生产报告工作的指导意见》，查找安全生产隐患较多、容易爆发的重点行业领域。2023年，我市实现安全生产报告制度市镇全覆盖，先后通过对智慧消防建设、经营性门面房消防安全、道路交通安全、城镇燃气安全、交通运输安全开展专项监督，促进相关领域安全生产形势持续稳定好转。另一方面，专题视察、深入调研。组织乡镇主席团成员、人大代表开展国有（集体）资产专题视察调研20余次，深入村组调研，了解镇国有（集体）资产运行和使用情况，收集整理各方面意见建议。二是突出会中审议环节，规范报告流程。报告方式灵活多样，采用书面报告和口头报告相结合的方式进行报告。届中四年，镇人民政府每年形成书面综合报告，先向镇人大主席团会议口头报告，再列入年中镇人代会议程，提交镇人代会审阅。届末（第五年），镇人民政府形成书面综合报告，向镇人代会（年中会议）口头报告。报告内容覆盖全面，重点突出。如，构建以“1+N”报告体系为基础的市镇人民政府向同级人大报告安全生产工作制度，即1个综合报告全面反映安全生产总体情况、专项报告工作及整改落实情况；N个专项报告反映行业领域专项整治提升、重大隐患整改推动等内容。按照“先易后难、分类施策”的原则，结合各地实际分类推进，逐步充实报告内容，不断提高报告质量。在报告程序上，对人大的审议程序、审议重点、规范透明、健全监督机制提出了具体的要求。三是突出会后跟踪环节，持续监督问效。督促政府将审议意见和代表建议细化分解到职能部门，根据人代会建议办理时效见面答复、研究办理、整改落实，并向主席团报告研究处理情况。同时，综合运用执法检查、专题询问满意度测评等方式对审议意见落实情况进行跟踪和监督，将审议结果作为人大对政府部门评议及考核评分的重要参考依据，适时将报告情况和审议结果在一定范围内进行通报或公布，推动政府高标准推进整改，构建人大与政府间的良性互动闭环。
近年来，市镇两级人大听取审议同级政府专项工作报告，紧紧围绕安全生产、国有集体资产管理、环境保护等重点领域，以制度的形式加以规范，接续发力、取得实效。一是聚焦生态环境领域，护好绿水青山。以深入贯彻落实《江苏省人民代表大会常务委员会关于聚焦突出环境问题依法推动打好污染防治攻坚战的决议》为契机，市人大于2020年指导乡镇人大试行生态环境报告制度，既是“两山”理论在我市的生动实践，也是积极回应群众生态诉求的客观需要。丹阳的天更蓝、水更清、地更绿，生态环境只能更好不能变坏的导向更加鲜明，各项治污举措叠加释放，太湖水质实现稳步回升。如，吕城镇制定相关问题清单，涉及大运河沿岸生态环境治理、大运河水体污染治理、化工涂料企业转型升级、生活垃圾分类、打击非法倾倒工业固废五个方面，精准施策，针对每类问题出台整治方案，明确整治目标，分解序时进度，落实责任部门，取得了明显成效，并多次向上级人大提出建议，建立省、市、县际联动执法机制。二是聚焦安全生产领域，守牢安全红线。2022年以来，通过对智慧消防、“多合一”门面房消防安全两个专项的跟踪监督，有力推动全市智慧消防建设进程，解决了一批门面房消防隐患。2023年，市人大确定道路交通安全、燃气安全和电梯安全等专项议题，推动市政府相关部门制定《丹阳市农村公路交通安全整治实施方案》《丹阳市瓶装气企业深化整合工作方案》等，尤其是在道路安全方面，各级累计投入资金3600万元开展安全生命防护工程，道路交通死亡事故起数、死亡人数同比分别下降27.27%、26.45%，实现了道路“两个持续下降、一个不发生”工作目标。2024年，确定厂中厂及三合一（多合一）安全专项整治和交通运输安全专项议题，推动相关部门完成排查“厂中厂”出租方428家，承租方1107家，排查隐患3025条，整改隐患1824条，指导284个厂区安装“一键响铃”540套，指导700家承租企业安装烟感报警8605个，整治力度全面提升，通过强力执法拧紧“厂中厂”安全生产“总开关”。三是聚焦国有资产领域，盘活资产家底。2021年以来，通过规范镇国有（集体）资产向人大报告制度，积极挖掘有增值潜力的资产，建立闲置资源储备库，利用这些资产存量招商引资、发展经济，有效提高了国有（集体）资产的使用效益。截止2024年上半年，全市共清查69家行政事业单位、12个镇（区、街道）和276户国有（集体）企业的土地、房产，累计向各镇移交土地约124万平方米、房屋约46万平方米，盘活闲置土地约520余亩，实现盘活处置收入超1.5亿元。各镇（区）积极利用闲置资产助力产业发展和乡村振兴，招引了金鹤新材料、同乐面粉仓储、“蓝城·桃李春风”地产等一批总投资40余亿元的优质产业项目；实施了珥陵乡愁记忆与草根创业街区、界牌老旧工业园区改造、柳茹村土元养殖等一批富民强村项目；改造了访仙福街商业中心、全州社区助餐点和卫生室等一批农村公益项目。2024年6月，省人大在丹召开人大监督乡镇国有和集体资产管理情况现场会，将丹阳的做法向全省全面推广，全国人大办公厅专门发文向全国推广。
二、人大报告制度实施过程中存在的问题
随着社会主义民主法治建设进程的稳步推进，人大监督内容不断丰富，人民群众的参与度不断提升，对人大监督工作的期望值也越来越高。目前来说，人大报告制度实施过程中还存在一些问题。
从中央到地方都高度重视人大监督工作，对标新时代人大工作定位，也有了明确的工作导向。但目前就人大监督国有（集体）资产、安全生产、生态环境方面，还未出台具体的法律法规，在顶层设计方面还有待加强。一方面，重视程度有待提高。在人大报告制度推进过程中，基层仍然存在为报告而报告的情况，满足于完成上级布置任务的倾向，对于推进这项工作的目的和意义理解不深、领悟不透，在实际推进过程中还存在得过且过、掩盖矛盾的情况。镇村干部层面，主要是“畏难”情绪较重，担心引发基层矛盾，影响农村社会稳定。业务部门层面，主要是“怕走弯路”，认为在缺乏上级统一的政策要求和操作规范的情况下，担心试点走得过早过快，存在一定风险。制度执行层面，也存在一些执行不到位的不规范行为。另一方面，报告制度的选题还不够精准。有效监督的前提是精准监督，只有瞄准了痛点，疏通了堵点，才能更好地发挥监督利剑的作用。人大报告制度在实施过程中，问题导向还不够鲜明，随意性较大，选题范围过宽导致对党委关注、政府关心、法律实施中存在的问题列入议题较多，而对群众关心的急难愁盼问题持续关注不够，导致监督重点不够突出，对象不够精准，导致报告的效果打折扣。选题程序仍有待规范，向社会、公众层面“广而告之”不够，在议题选择时民主讨论还不够充分，从而影响报告制度的严肃性和权威性。
在报告制度的实施过程中还存在一些削弱人大监督权威性的因素。一是配套的法律法规体系需要完善。目前与三项报告制度相适应的法律法规还不够健全。如，乡镇国有（集体）资产的类型、数量、现状与县级以上的存在较大区别，管理和监督法律制度还不够完善。目前，我国行政事业性国有资产和企业国有资产管理监督的法律法规比较健全，但针对农村镇、村、组集体资产管理、监督的法律法规相对比较单一，且出台时间比较久远，因此规范人大国有（集体）资产监督的法律制度亟待完善。二是报告制度的前期调研不够细致。一项新事物运作成熟的标志就是机制完善、制度完备。我市试点的各项报告制度需要经过实践的推敲逐渐完善，目前在结合各镇实际情况因地适宜开展报告工作上仍有“调而不研”“研而不深”“坐车观花”的情况时有发生，导致报告内容不详尽全面，情况掌握不准确，问题分析不透彻。三是力量配备和专业性仍需加强。人大代表虽然是来自基层各行各业的优秀人才，但是在处理纠纷的专业知识和技能方面并非完全精通，部分基层人大干部对新时代人大定位、作用认识还不够充分，导致推进报告制度的动力还不够强、热情不够高，在创新工作上进取精神不强。以安全生产领域为例，安全生产监督涉及门类和行业领域众多，是一项专业性很强的工作，从报告制度实施来看，由人大社会建设委牵头承担，无人员无编制，只能挂靠在科教文卫工委下，缺乏足够的力量和专业水平开展监督。
现阶段要使专项监督取得实实在在的效果，还存在一些客观障碍。一是机制体制问题仍亟待理顺。虽然通过实施各项报告制度，整合了部分职能部门之间的资源和力量，短期内快速解决克服了一些问题瓶颈，但深层次困扰的机制体制问题并没有得到根源性解决，还需要在解决制度方面、政策层面问题上下功夫，真正破解瓶颈、推动报告工作。如，目前政府层面仍未出台关于国有资产报告编制工作的管理办法，市级国有资产管理情况的报告仍然存在编制工作分工不明确、报告口径不规范、内容不全面等问题。二是部门间信息壁垒仍未打通。报告制度实施过程中，受各方面因素制约，各级人大、政府及其组成部门信息交互不及时。如，目前乡镇国有（集体）资产管理信息分散在各条口部门，数据更新不及时，监管工作相对被动、滞后，亟需推进全口径国有（集体）资产信息共享平台建设，再加之部分垂直管理部门在资产划拨上存在障碍，难以形成强有力的监督合力。三是全环节把控仍有薄弱环节。报告制度前期的探索实践侧重于建章立制，偏重于形成成熟做法，以利于这项工作能尽快得全面推开，但在报告实效的把控上仍存在一些不足和短板，会前调研、会中审议及会后问效还不够充分深入，部分乡镇人大对报告制度的跟踪监督机制不健全、整改落实评价体系不完善和刚性手段运用不到位，监督“后半篇文章”仍需加强，在组合监督中放大“1+1>2”的履职集成效应还不够明显，从而影响整个报告制度的工作成效。
三、创新人大报告制度的几点思考
创新人大报告制度，实质上是以监督为手段，不断形成新思路、新举措，推动政府工作提质增效的过程。针对人大报告制度实施过程中存在的问题，加强和改进人大监督，重点要从以下几个方面着力。
思想是行动的先导，人大报告制度的完善和发展首先要在认识层面上理解人大监督的重要性。一是围绕中心服务大局。党委的工作重点是人大工作中心，必须把党委政府重大决策、社会普遍关注、人大职权范围内的重大事项，作为专项报告的重点，以此为基准思考谋划推进人大工作，确保报告制度与时代同行、与发展同频，不断延伸重点领域。二是强化刚性监督意识。引导人大代表深入理解人大报告制度的意义，认识刚性监督与柔性监督之间的统筹关系，通过开展专业培训帮助其克服畏难情绪，鼓励职能部门在政策要求和操作规范的要求下，积极创新勇于探索，提高基层的主动性、积极性和自觉性。三是凝聚报告制度共识。各级党委、政府要充分认识到报告制度是对事不对人，目的是推动工作的落实，促进工作开展，自觉接受人大监督，主动向人大汇报工作，落实人大监督整改意见，使代表监督不再感到难为情，不必顾虑重重，被监督者不用遮遮掩掩，逐步形成重视报告制度的社会氛围。
（二）狠抓机制落实，着力完善报告制度的工作闭环
锻造全闭环监督链，推动制度转化效能，有助于实现全过程人民民主，也是社会主义民主政治建设的必然要求。一方面，健全完善法律制度。就镇国有（集体）资产如何监管方面，围绕中央《意见》提出的各项要求，紧扣“全面规范、公开透明、监督有力”的目标，深入开展调查研究，出台相关实施条例，不断从制度上强化镇国有（集体）资产的监督力度。上级人大要加快针对农村镇、村集体资产（企业）管理、监督的法律法规的制定，适时启动镇人大加强村组集体资产监督的立法工作，切实维护好村组集体资产的权利和收益。另一方面，聚焦优化报告选题。要注重把精准摆在工作的第一步，注重调查研究，发动代表深入一线广泛调研，了解群众所思所想，全力聚焦老百姓反映强烈的突出问题开展监督。如，通过听取年度环境报告推动农村生活污水治理、工业固废处置、排口整治等问题的解决，用实际效果让老百姓认识到人大不仅能找准问题，更能监督推动解决问题。
（三）注重成果转化，着力强化报告制度的韧性实效
人大报告制度不在于“形式”，而在于“效果”，不是例行公事“走一遭”，而是以人大监督推动政府提升工作科学化水平。一是高度重视抓好“两头”。会前调研要制定详实的方案，广泛发动代表深入群众，及时掌握群众关心、社会关注的实际问题。会后要强化跟踪问效，对政府落实整改问题情况进行常态化督查，重点关注政府落实人大审议意见书情况，对群众关心的问题，是否制定详细的解决措施和任务清单，是否有具体的解决时间等等。二是落实常态化监督机制。邀请部分人大代表组成综合性强、专业度高的专项督察小组，依托人大行业代表联络站、基层立法联系点广泛收集民情民意，充分发挥各级人大代表法律宣传员、监督员、联络员作用，推动建章立制，全方位提高正确监督、依法监督、有效监督的质效。如，每年可以选择1家有代表性的单位报告国有资产管理、安全生产情况，查找点上问题，并将人大监督发现的问题与审计监督、纪检监察贯通协同，持续跟踪监督问题整改。三是提升人大监督的专业性。做优做好人大代表遴选工作，优化代表构成比例，丰富人大相关领域咨询专家库，采取“代表+专家”形式，加强对基层的业务支撑、专业指导，提升专业履职能力，打造专业化监督队伍，进一步提升人大报告制度的专业性。对专业性、技术性强的监督议题，可以委托科研机构、高等院校、社会中介组织等第三方机构进行评估，形成高质量评估报告，作为人大监督工作的重要参考。
（四）做优数字赋能，着力释放报告制度的叠加效应
数字赋能是新时代推动人大监督进一步提升质效的重要方法，对于破解监督过程中的难题具有重要意义。这方面可以借鉴浙江省宁波市海曙区高桥镇的有益经验，创新打造国有资产可视化监督平台，升级生态环境监督应用2.0版，汇集梳理多方面数据及内容。可以结合机构改革，嫁接社会工作部、数据局等部门，充分利用大数据等现代信息技术，推进全口径信息共享平台建设，依托“数字人大”、人大网站、APP、微信公众号等网络平台，实现信息实时动态共享，将各类信息纳入互联网监督系统，全面完整反映报告制度所需的基本情况，以数字赋能实现多部门信息互联互通，为推动人大各项报告制度落地生根注入不竭动力。
（省人大系统优秀调研成果三等奖）
