丹阳市人民代表大会常务委员会

导墅镇人大蔡小红

习近平总书记分别在党的二十大、中央人大会议、人民代表大会制度成立70周年等会议上均作出重要部署，强调要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。乡镇人大在我国五级人大机构中属于最基层的地方国家权力机关，是党联系人民群众最直接的桥梁和纽带，对于发展好基层民主、保障好人民权益具有十分重要的意义。新形势下，如何更好地履行监督职能，丰富监督形式，提升监督实效，是乡镇人大工作者需要不断探索和思考的重要课题。笔者拟以过去十年工作的实践为基础，联系乡镇实际，对乡镇人大监督工作进行了探析，以期增强监督实效，对实现最广泛的全过程人民民主有所裨益。

乡镇人大监督工作的实践现状

近年来，乡镇人大在上级人大的指导下，围绕中心、突出重点、讲求实效、依法监督，积累了很多较好的经验，为促进农村经济社会发展和民主法治建设作出了积极的贡献。主要成效表现在以下五个方面：

始终把党的领导置于监督先导，政治意识显著增强

始终坚持党的领导，是确保人大监督工作正确的政治方向。乡镇人大不断增强党对人大工作领导的政治自觉，认真贯彻党委重大决策部署，建立健全了党领导人大监督工作的体制机制，把推动党委重大决策部署贯彻落实作为人大监督工作的重中之重，在制定监督计划、安排监督事项，都紧贴党委工作部署，体现党委总体要求，把党的领导贯穿于人大监督工作全过程。坚持请示报告制度，重大监督事项、作出的重要决议决定，提出的重要建议，遇到的重要问题等都主动向党委请示报告。在镇江市丹阳市，所有的乡镇都建立了人大代表联合党委，每个代表小组都建立了功能型党组织，以党员代表带动全体代表，真正在思想上和行动上把党的领导贯穿于人民民主的全过程。　

始终把发展和民生作为监督重点，中心意识显著增强

乡镇人大坚持“抓重点、议大事、求实效”的原则，把关系改革发展稳定全局的重大问题、人民群众普遍关注的热点难点问题作为监督重点，切实加强法律监督和工作监督，督促乡镇政府和职能部门转变作风，提升效能。近年来，大会审议、专项报告、专项评议等监督工作的针对性和实效性明显增强。每年两次召开人代会，对政府工作报告、财政预算执行、国民经济社会发展等工作进行报告和审议；分别组织票决民生事项、环境工作、安全生产、国有集体资产管理、教育工作等专项审议，每年确定5 —6个行政服务部门开展专项评议，促进依法行政、公正执法，有力地推动了重点项目建设，促进了民生改善，得到了党委的充分肯定和社会各界的好评。

始终把代表参与贯穿监督过程，主体意识显著增强

人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的组成人员，也是开展人大监督工作的主要力量。乡镇人大在发挥代表作用、提升监督质效上也是百花齐放、各显神通。一是人大代表监督能力有效提升。多年来，通过代表培训、主题教育、监督观摩、代表分享等多种形式，通过组织代表进网格、人大代表进事格、人大代表亮身份、代表接待选民、代表视察调研、执法检查、专题询问等活动，强化了人大代表的政治、理论和业务履职能力。二是民意征集和办理成效有效提升。尤其在代表建议意见的办理上，从代表建议的生成、交办、办理、反馈和评价形成全链条闭环监督机制，民意的针对性、建议的办成率、代表的满意度均逐年提升。以导墅镇为例，每年地年中人代会中加入了建议办理满意度测评，连续五年均为100%。三是上下联动合力监督有效提升。强化人大自身建设，强化对上对下各种联系和互动，形成监督工作合力。尤其在组织一些影响大、范围广、涉及全市重点工作、或者多个镇区关联活动时，搞好上下联动，全方位征求意见，献计献策，合力推动解决人民群众的实际问题。

始终把工作闭环作为监督手段，创新意识显著增强

近年来，乡镇人大与时俱进，创新监督方式方法，注重监督方式的综合运用、优势互补，推动监督工作向难点突破、向链条发展、向刚性着力。如，为做好预算审查监督工作，根据监督法、预算法和预算监督条例的规定，把对镇级年度预算执行情况的监督和听取审计工作报告结合起来，人大在批准镇级财政决算时，如实指出预算执行存在的问题，提出改进意见和建议并督促整改。又如，在安全生产工作报告监督中，把人大代表的安全生产工作培训、人大代表安全生产检查、人大代表安全生产消防演练等和听取审议专项工作报告、依法开展专题询问相结合，先后对学生食品安全、道路交通安全、农产品质量安全、等工作开展专题询问，询问前深入调查研究，询问后跟踪监督，切实将专题询问的成果转化为改进工作的实效。

始终把百姓受益作为监督目标，实效意识显著增强

监督工作的出发点和落脚点就是让老百姓受益。乡镇人大立足突出全局工作重点、突出农村建管难点、突出生态文明焦点，开展各种监督活动。例如，创新民生事项代表票决制监督方式，在实事推进上实施“1+1+N”的监管模式，建立代表联系项目责任制和群众监督机制，以代表、群众“双监管、双保险”的方式，按照每件实事不少于2次的频率进行常态跟踪监督，确保有效落地。除票决民生实事监督工作外，还分别对农村重点项目、农村道路桥梁、二级沟管护、黑臭河塘整治、垃圾分类处置等工程进行监督，开展了实体经济发展、村级集体资产管理、乡村振兴、精准扶贫、畜禽整治等进行调研，对乡镇集镇总体规划进行评审，对农村散坟集中区的建设开展专题询问等等，在助推经济社会发展、增进民生福祉中有效地发挥了职能作用，从而使监督工作深深扎根于人民群众之中，获得稳固的基础和有力的保障。

存在的问题

虽然目前乡镇人大监督工作的内容不断丰富，形式和方法不断完善，取得的监督成效也在不断提高，但是与法律赋予的职权相对照，与民主法治建设的要求和人民那个人的期望相比，还存在着诸多问题，主要表现在“六多六少”：

程序监督多，实质监督少。主要对于财政预算决算、国民经济和社会发展计划及其执行情况等监督，由于受专业、时间等各方面因素的制约，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，各种提交监督审议的表格数据难以深入审查，提出的审议意见较为原则和笼统，针对性和操作性不够强。
建议监督多，刚性监督少。在乡镇人大的监督中，法律赋予的方式有很多种，但运用频率较高的无非就是听取审议工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议等常规的几种，碍于怕担责任、怕得罪人的思想，那些法律规定的如询问（专题询问）、质询、特定问题调查等刚性监督手段却很少运用。
单独监督多，联动监督少。现在监督的机构有很多个，如纪律监察部门的巡查，上级市委办市府办的督查等等，但乡镇人大监督往往单独行事，与这些监督部门、甚至是市人大联合监督都很少，致使有的前期工作增加了被监督对象的负担，同时，监督的合力、成效也带来了一定的缺失。
事后监督多，事前监督少。全过程人民民主的背后，必须有一个全过程的监督来支撑，但是我们乡镇人大监督往往是事后监督多，有时对某项具体工作或者某个单位进行监督时没有做到提前介入，也没能做到全过程闭环。
对事监督多，对人监督少。乡镇人大往往每年都会在市人大的指导下确定监督的重点，有财政的、国有集体资产的安全的、环境的、教育的等等，对事监督可以说越来越精细，但是对于乡镇人民代表大会选举的领导干部监督不够。
过程监督多，问效追责少。在监督工作中，往往注重过程监督，对于监督出来的问题，采用公开透明方式公布的少，而且，往往整改问题交办后便没有下文，不再组织回头看，监督的成效如何没有给到对象一个满意的交待。除此之外，人大监督与舆论监督、社会监督等其他监督结合有待深化。

产生上述问题的原因是多方面的，从思想认识上看，主要是由于被监督单位对人大性质、地位、作用认识还不够深刻，主动接受人大监督的意识还不够强；从体制机制上看，虽然乡镇党委高度重视并不断加强人大工作，但由于在实际工作中长期形成的惯性思维和社会意识，使得人大在法律上的很多职能并未真正实现；从法律法规上看，有些方面只是原则性规定，还缺乏必要的具体细化的程序规定；从人大自身方面来看，人大代表的履职能力、人大主席团自身建设等还需要进一步加强。

加强和改进乡镇人大监督工作的思考

习近平总书记在纪念庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上指出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，......确保各国家机关依法行使权力，确保人民群众合法权益得到维护和实现。”这为做好新时期人大监督工作指明了方向、明确了任务、提供了遵循。乡镇人大的监督，是与党委政府工作根本目标一致下的监督，是为了推动和改进工作的监督，是寓支持于监督之中的监督，这也是体现我们政治制度优越性的特点之一。因此，乡镇人大要按照总结、继承、完善、提高的原则，在实践中不断探索和创新监督工作。

深化监督理念，确立“四大意识”

乡镇人大要做好监督工作，首先必须从解决思想认识问题入手，强化四个意识，深化监督理念。一是强化责任意识。人大监督是法律赋予地方国家权力机关的神圣职责和重要任务，其目的就是保证宪法与法律的正确实施，督促政府依法行政、司法机关公正司法，进而保证公共权力在民主法治的轨道上运行。不监督意味着失职，意味着对法律的亵渎、对人民的背叛。乡镇人大应当明确自己的责任和使命，把监督工作摆在重要位置，切实履行监督职责，敢于监督，敢于碰硬，敢于负责。二是强化法律意识。监督的过程，实际上就是用宪法、法律、行政法规和地方性法规评价、衡量是非，检查、监督工作，纠正和处理问题的过程。离开了法律法规，监督工作就会失去尺度和标准，因而，乡镇人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合宪法和法律特别是监督法的规定。只有坚持依法监督，监督才能有权威性和强制力。三是强化全局意识。监督工作必须立足全局，始终紧扣本乡镇改革、发展、稳定三大主题，充分利用有限的监督资源，抓住重点，突出中心，围绕本乡镇的重大事项进行，不能主次不分、轻重不明。四是强化民本意识。监督权的行使要坚持把涉及人民群众切身利益的事项作为重点议题，真正通过监督来关心人民疾苦、维护人民利益。同时要增强人大监督工作的透明度，广泛听取人民群众的意见，自觉接受人民群众的监督。

深化监督原则，遵循“三个坚持”

在开展监督工作中，自觉遵循“三条原则”，坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来，才能确保党委意图通过法定程序转化为人民意志。一是坚持党的领导的政治原则。坚持党的领导是监督法中最重要、最关键、最根本的原则，也是乡镇人大监督工作必须始终不渝遵循的政治原则。乡镇人大必须紧紧围绕党委的中心工作履行监督职能，依法促进党委决策的落实；重大监督事项和重要监督活动要及时向党委请示报告，确保监督工作在党的领导下顺利进行。二是坚持依法行使职权的法制原则。在开展监督工作中，既要严格依法办事，又要严格按照法定要求进行，要按照监督法的立法精神，研究和解决监督工作中遇到的新情况、新问题，在监督理念、监督程序、监督方法上搞好对接，把监督工作规范到监督法规定的程序和要求上来，使人大监督工作依法有序、扎实有效进行。三是坚持民主集中制的组织原则。通过深入调查研究，广泛听取民意，使人大作出的决议决定符合民愿；通过公开监督事项和监督程序，增强人大监督的透明度；通过贯彻民主集中制原则，充分发扬民主，对原来的议事程序和规则进行修订和完善，明确乡镇人大监督工作的操作程序，使监督更具体、更有操作性，并确保集体行使监督职权。

深化监督重点，把握“三个围绕”

要提高人大监督工作水平，必须在监督工作中抓住重点，把握关键。吴邦国委员长指出，贯彻实施好监督法，关键的一条，是要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上。具体工作中要做到“三个围绕”：一是围绕改革发展稳定的重点疑点开展监督。经济建设是每个乡镇的中心任务，也是人大的中心任务。因此，乡镇人大要紧紧围绕经济建设这个中心，抓住经济建设、改革开放和社会主义市场经济体制中的重大问题和重要职能部门进行监督，督促政府有针对性地解决影响经济运行中的突出问题，千方百计抓好经济、促进发展。二是围绕百姓切身利益热点焦点开展监督。群众反映强烈的热点问题，最能代表人民群众的心愿和呼声，这些问题事关人民群众的根本利益，人民群众的根本利益是人大一切工作的出发点和归宿。要选择乡村振兴、医疗、就业、住房、教育、养老等问题，采取不同措施，依法进行监督，努力为群众排忧解难。三是围绕社会普遍关注的难点痛点开展监督。要抓住如减轻农民负担政策的兑现落实和社会治安、惩治腐败等群众反映强烈的难点问题进行监督，必须克服见事不见人、议事不议人的倾向，把监督人和监督事结合起来，抓住对人大选举任命的领导干部的监督这个关键，采取视察、质询、特定问题调查、罢免等强有力的监督手段，对他们进行有效的监督。目前丹阳市的所有乡镇基本都已经开展了副镇长向人大代表述职测评工作，督促其为民掌好权、用好权。

深化监督路径，实施“六大方法”

在监督过程中，乡镇没有省市县人大规范和专业，但是，近年来，我们在实施过程中，也立足于“六个专”来加强对乡镇人大监督工作的指导，对改进政府工作、加强农村民主法治起到了一定的助推作用。一是专会审议。沿袭传统的监督方式，通过人代会和主席团会议，对政府工作报告、财政预决算报告、政府重大事项、重要议案进行专会审议监督，并提出相关意见建议。二是专门视察。我们对票决实事、重大工程、代表建议意见的办理等督办，采取专门视察的方式。三是专题询问。对于推进较慢的工程，我们采取这一方式。百姓纷纷给政府和人大点赞。四是专项评议。在乡镇的职能部门评议工作上，我们每年都会采用与市人大、与镇纪委、与市管部门、与新媒体联合的方式，结合市人大的专项评议部门，要求乡镇确定5～6个对应政府职能部门作为评议对象进行公正执法评议。同时，我们还和教育局建立了每年一次的教育专题评议制度，这几年通过评议，每个乡镇都设立了教育奖励基金，制定了奖教奖学制度，有效改善了教育环境，提高了教学质量。五是专组调研。分别在每个乡镇都专门成立了预算审查监督小组、环境监督志愿者小分队、民生专研组等组织，对财政预算、环境治理、传统产业和一些涉及如养老、医疗等民生类的热点问题开展专项调研。六是专网监督。在网络迅猛发达的今天，我们在做好“线下”民主监督工作的同时，充分发挥“线上”人大监督工作中的作用，用足、用活、用好网络监督平台。目前几乎每个乡镇建立了人大二级网页和代表微信群，除此之外，有的乡镇还分别创办了“微人大”等微信公众号，实时公布政府工作和人大工作，并相对应的建立民意快捷办理机制，做到日常反映即发即办、专题献策特事特办、实事征集重点督办。在此基础上，乡镇人大都结合《人大代表经费管理办法》建立了流量补助制度，以此鼓励代表和选民多提建议，扩大监督的覆盖面，提升参政议政和监督工作的水平。

深化监督主体，强化“四大建设”

要提高监督能力和监督水平，加强人大代表主体和人大主席团自身建设至关重要。一是加强制度建设。对以往监督工作中的相关规定、办法进行全面系统梳理，符合监督法规定的，进一步健全完善；不符合监督法规定的，及时进行调整，认真加以规范。如江苏丹阳的导墅镇，在监督工作中，结合工作实践，制定了五十余项工作制度，有效促进了乡镇人大监督工作的制度化、法制化、规范化。二是加强思想建设。切实加强对宪法法律法规及人大业务知识的学习，带头学好监督法，真正理解和把握人大监督的性质、地位和作用，不断提高行使职权的能力；充分发挥乡镇人大主席团的作用，正确贯彻党委意图；切实加强和改进代表工作，努力发挥人大代表联系群众、反映问题和当家作主的作用。三是加强组织建设。合理健全和科学规范乡镇人大工作机制，解决好机构设置和编制问题。努力争取党委把人大干部纳入党政干部的培养、使用和交流序列，形成制度，长期坚持。四是加强作风建设。扎实开展人大干部和人大代表的作风建设活动，努力营造为民、开拓、务实、清廉的为政环境。以“用心用情，尽心尽力”为主要内容的教育实践活动为载体，努力为人民群众办实事、解难事，树立良好的乡镇人大和人大代表的良好形象。

深化监督成效，做到“三大善于”

监督的目的在于求实效。从乡镇人大监督工作实践来看，监督是否有效，问题是否解决，要看乡镇人大是否敢于碰硬、敢于坚持原则和敢于对工作负责，但这又往往需要通过善于监督、善于碰硬的形式才能取得更佳的效果，这就要求我们既要敢抓又要善抓。一是要依靠法律权威抓得准。要切实抓住带有普遍性、倾向性的问题，通过强化监督的针对性，增强监督的实效性。二是要依靠人大力量抓得好。做监督工作要锲而不舍，扭住不放，紧紧抓在手上，形成监督的气势和威力，从而抓一件成一件，抓一件解决一件。三是要依靠监督水平抓得好。要监督好被监督者，要求监督者具有应有的监督本领和法律水平，做到以法赢人，以理服人，以责感人，从而切实提高监督工作的水平，保证监督的效果。
乡镇人大监督的意义，不在于如何力挽狂澜，而在于尽可能地添砖加瓦。我们作为乡镇人大工作者，要进一步探索和思考如何更好地发挥监督职能，进一步实践和思考如何增强监督合力，提高监督实效，更好开展正确监督、有效监督，更好地适应习近平新时代中国特色社会主义的人大工作新要求。

（省人大系统优秀调研成果三等奖）