丹阳市人民代表大会常务委员会

市人大环资城建工委胡忠星杨望操
党的二十届三中全会《决定》提出，要“完善监督法及其实施机制”。2024年9月24日，省人大常委会领导在学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上指出，推进人大监督体系建设，一方面是用好用足法定监督方式，另一方面是创新监督形式。这表明，人大在开展监督工作时，既要善于把准各种监督形式的优势与特点，也要对监督方式进行适当、有机融合，才能有效提升监督的刚性和实效。
2022年以来，为有效扭转非法转移、倾倒、填埋固废案件多发、频发的现状，丹阳人大结合同级政府开展的突出环境问题整治“五大专项行动”（其中：含打击固体废物非法倾倒专项行动），从促进一般工业固废得到合规、高效处置出发，连续三年，分别运用执法检查、专题调研、建议督办等不同的监督形式，探索在延伸监督触角中，不断保持力度、延伸深度，达成对单个突出生态环境问题的实质性推动。本文将以监督实践为基础，对此作一些浅显的探讨。
一、强化人大监督“专注度”的丹阳实践
回顾丹阳人大对固废处置工作持续跟踪的监督过程，其显著特征是，在选定监督主题后，以跨年度持续、有效的跟踪监督，递进式探寻解决问题的办法，并串接形成环环相扣的监督链条，以“专注”促进监督质效提升。具体来讲，就是以问题为导向，在“立、破、解”中，用人大方式助力助推工作全面进步。
1.“立题”，以执法检查追踪固废污染成因。2022年，为积极回应群众对生态环境的关切，丹阳人大组织执法检查组，圈定“打击固废非法转移和倾倒”这一重点，着手对《固废法》执行情况开展针对性检查。在执法检查过程中：一是重视现场检查。检查组专程赴司徒镇吴塘村砖瓦四厂固废填埋案处置现场，听取案情介绍及后续处置情况，并召开专题座谈会，聚焦近一年多来，生态环境部门查办的7件、公安部门侦办的3件非法倾倒固废案件以及第二轮中央环保督察信访件中有关非法倾倒填埋固废的5条线索，分别听取公安、城管、生态环境三个职能部门履责情况。二是抓住关键环节。针对执法检查中发现的固废非法转移、倾倒行为，通常发生在偏僻时段与路段，作案分子手段较为隐蔽、迅速，通常倾倒完即多层覆土进行掩饰，而后期无害化处置费用巨大，易造成“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，提出打击固废非法转移倾倒要紧扣“监管、鉴定、处置”三个难点。三是致力常态长效。着眼解决实际问题，执法检查报告提出，以“资源化、减量化、无害化”为工作导向，压紧压实“存量清查、源头检查、问题调查”三个工作环节，对内突出从源头上，准确掌握市内重点行业、区域、企业产废底数，全面跟踪处置过程，对外则突出从加强基层管理上，有力杜绝内外勾连，避免固废非法进入本市区域，有效遏制此类事件发生。
2.“破题”，以专题调研推进固废协同处置。2023年，丹阳人大针对全市制造业门类齐全，固废种类相对较多，但固废基本以外运处置为主，处置成本较高的现状，决定从促进制造企业降本增效的角度出发，以专题调研形式，为充分利用本地环境基础设施，实现一般工业固废就地协同处置，打通政策瓶颈。在专题调研中：一是关注最迫切的问题。围绕打通政策瓶颈，专门组织丹北、皇塘、陵口三个镇及生态环境、城管两个部门，专程赴苏州吴江、无锡江阴及宜兴等地开展学习考察活动，借鉴协同处置的经验做法。其重点是，制定本地可与生活垃圾协同焚烧的一般工业固废正面清单，圈定可合规处置的范围与种类。二是提供最充分的论据。在考察活动基础上，调研组以企业环评明确的“可处置丹阳市全境生活垃圾及符合（GB18485 2014）规定的一般工业固废”为前提，紧扣合规处置与达标排放两个关键要点，在详尽分析本地生活垃圾焚烧发电设施的协同处置能力、全市一般工业固废总量及类别等数据的基础上，最终形成了《关于对一般工业固废处置的调研与建议》，供丹阳市委市政府决策参考。三是促成最有效的转化。经丹阳市委批转，专题调研助推同级政府以会议纪要形式，明确了合规开展固废协同处置的若干意见，并对各部门加强协作配合、全流程严格监管、突出环境标准作了统筹安排，当年即试点打通一般工业固废直送渠道，推动可焚烧类一般工业固废处置价减半（原处置价约1000元/吨）。
3.“解题”，以建议督办促进固废无害利用。2024年，以前两年跟踪监督为基础，丹阳人大在召开人代会例会期间，引导参会代表提出了“关于全面推进丹阳市固废垃圾处置的建议”，目的是更彻底地推动一般工业固废就地协同处置工作，并明确其为重要建议，依托常委会主任会议重点督办。在重要建议督办中：一是回应主要关切。督促承办单位进一步摸清了全市一般工业固废的总量和类别，按照一般工业固废“资源化利用”的总体思路，全面细化了10大类可进行协同处置的固废种类，并着力探索对一般工业固废实施全生命周期、全过程管理的方式方法。二是兼顾政企双赢。按照光大（丹阳）生活垃圾焚烧发电厂与丹阳市政府间的BOT协议，若达不到日基础处置量（1000吨），需由政府出资弥补企业亏损。而把经审核符合处置条件的一般工业固废，送入企业进行协同处置，则既解决目前企业日处理能力富余的问题（当下日进厂生活垃圾约920吨），又节省财政开支。三是凝结各方共识。通过建议督办的推动，以镇区环卫机构为主体，尽快从市级层面协调推进，建立全市统一的一般工业固废收集、贮存、转运体系，并充分利用国有企业的资金和技术优势，让可就地处置的一般工业固废在本地足量处理，在降低处理成本中，促进企业降本增效，以此作为第三方外运处置固废方式的有益补充，逐渐成为各方共识，达到了促进企业主动履行依法依规实施固废无害化处理的工作效果。
二、影响人大监督“专注度”的几个问题
尽管通过连续三年的监督，丹阳人大的监督工作促使市镇两级政府积极转换思路，在严防外部输入的同时，突出疏堵结合，为产废企业开辟了便捷、高效的处置新渠道，不仅有力地回应了群众的生态关切，也有效地促进了经济效益、社会效益、生态效益的和谐统一。但仍然存在一些不足：
1.人大监督介入的及时性仍需加强。当前，固废非法转移倾倒填埋这一“顽疾”，与绿色、低碳、循环的发展理念是格格不入的。从监督实践看，当面对这一突出生态环境问题时，政府及相关最初的做法是严防死守，既要防止输入性的固废污染，也要避免本地不法行为。但在固废外运处置成本较高的背景下，部分非法分子的违法冲动仍然存在。而随着人大监督的介入，其工作视角逐渐开阔，实现了由堵为主，向疏堵结合的理念转变；其工作的落脚点，更多放在了减轻产废企业负担，从而促使企业主动增强依法、合规处置固废意识。而只有企业保护生态环境的主体意识得到充分落实，才能实现由“管理”向“治理”的革命性改变。但在监督实践中，往往是在问题出现之后，才逐步投射监督关注，这说明监督工作存在一定的滞后。
2.人大监督步调的协同性仍需加强。人大监督工作成功与否，监督实效是检验成色的唯一标准，这也是监督工作的生命线。在此次连续三年的监督实践中，仍存在着县乡两级人大联动不足的问题。主要是乡级人大仅在监督工作中做了相应配合，还没有按照镇江市人大年度环境报告实施办法提出的，确定一个监督专题，实现不同级人大的同步监督。这使得监督发力仅在县级层面，乡镇人大的作用发挥不够彻底。虽然在后期的监督工作中，专题调研与丹北镇人大联动，代表建议督办与陵口镇人大联动，但没有从根本上促成围绕一个热点主题，形成县乡人大“一盘棋”的工作格局。这一方面说明乡级人大尚未具有关注县级人大监督重点的意识，另一方面也说明县级人大对乡级人大的辐射带动不够，监督合力施展仍不充分。
3.人大监督深度的拓展性仍需加强。从丹阳的一般工业固废产生量看，每年达到了9万吨左右，但从生活垃圾焚烧发电厂的协同处置能力看，仅每年3万吨，两者之间存在较大的缺口。就目前的情况看，也只能是缓解部分企业的处置需求，超量部分以及清单之外的一般工业固废仍需外运。同时，生活垃圾焚烧设施毕竟不是专业的固废处置设施，掺烧种类和掺烧比例，都会对设施运行及排放数据造成一定影响，一旦出现纰漏，出现排放不达标的情况，造成企业停运、检查，影响企业经营效益是一方面，造成城市日产的生活垃圾不能及时处置，则是影响巨大的。因此，目前的协同处置只是权宜之计，远期规划建设专业的一般工业固废处置中心，才是治本之道。这也是继续延伸监督的重要方向。
三、增强人大监督“专注度”的若干思考
从丹阳人大“三年磨一‘剑’”的监督实践中不难发现，在助力助推相关问题解决上，不求“大而全”，而是根据监督工作进展，逐渐找准监督工作的发力点，在紧盯问题不放中，逐渐施展监督作为，进而充分展现人大监督寓支持于监督的工作属性，是在监督中保持“专注度”最主要的经验所得。基于此，围绕在生态环境保护工作中，如何更加充分地发挥人大作用，提出如下思考：
1.在监督主题选择上，坚持“重心”不偏。习近平总书记强调，“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”。人大作为党领导下的政治机关，开展监督工作必须以党的方向为方向，以党的意志为意志。固废非法转移倾倒，不仅破坏生态环境，而且对群众健康构成威胁。特别是固废非法转移、倾倒行为，相对比较隐匿，有的是外地跨行政区域输入，寻找偏僻的宕口等一倒了之；有的是在内外勾连下，受经济利益诱惑，选择废弃坑塘或者砖瓦厂等一埋了之；有的甚至是假借合规处置固废名义，直接在厂区直接填埋，等等。但此类固废非法转移倾倒案件一旦查实，对生态环境的损害已实质性发生，群众意见也较大。因此，以群众重大生态环境关切为先，选择监督主题，应当是人大开展生态环境监督工作的首要标准。
2.在监督工作推进中，坚持“方向”不变。在县乡人大的监督实践中，有些情况下会存在监督乏力的现象，一个比较突出的问题是，对一些监督议题的工作开展缺乏连贯性。除在实践中逐渐固化的固定议题外，在其他监督议题选择上，往往会出现当年实施监督后，跟踪监督或者延伸监督做得不够的现象。这实质上也是造成监督乏力的重要方面。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，提升人大监督质效，必须增强人大监督的针对性、实效性。因此，秉持监督固废处置工作做法，首先在面上探讨固废非法转移倾倒成因基础上，进而迈入固废处置工作的细分领域，再结合本地产业发展实际、环境基础设施能力等，深入探索一般工业固废就地协同处置，形成完善工作机制，实质性推动问题解决，应当是人大开展生态生态环境监督工作的有益借鉴。
3.在监督实效凸显下，坚持“力度”不减。在固废处置监督工作中，其重要的转折点，是依托执法检查发现的问题，扣住“源头减量”关键，对外“减量”是通过建立成熟的联动机制，防止输入性的固废污染；对内“减量”则是寻找合适的处置途径，为企业开辟固废合规且无害的处置渠道。而敏锐地将本地环境基础设施的处理能力与本地处理需求结合，以专题调研打通本地协同处置的政策瓶颈，进而依托党委的力量推动政府予以积极地落实，再以代表建议形式，提出下一步努力方向并跟踪督办，则充分体现出“一锤接着一锤敲，一年接着一年干”的工作韧性。因此，在人大的监督工作充分践行“久久为功”的理念，在不断的深入实践中，让监督的力量更加靶向，以监督的刚性增强人大监督的说服力，应当是人大开展生态环境监督工作的价值旨归。

（省人大系统优秀调研成果、镇江人大系统优秀调研成果三等奖）