在今年1月6日开幕的丹阳市十六届人大三次会议上， 先行试点的14个政府部门的2014年预算首次向人大代表公开， 每个单位预算资金多少、 用于什么， 清清楚楚。不仅如此， 除公共财政预算外， 政府基金预算、 国有资本经营预算、 社保基金预算及开发区财政预算、 政府融资平台运作情况， 这次会议全部形成书面报告， 提交人代会审议。
丹阳市人大常委会主任聂刚健介绍说，“我们这样做源自党的十八大的要求， 源自深化 ‘三创’ 的目标追求， 源自代表和群众的呼声。 ” 去年， 全市人大工作会议召开后，对照 《中共镇江市委关于进一步加强和改进人大工作的意见》 相关要求， 丹阳市人大以 “三创” 为指引， 突出创新作为， 在加强全口径财政预算监督工作方面率先破题。
“外行看不懂， 内行看不清。 ” 市人大常委会副主任蒋明辉用这样一句话， 形容过去人大对财政预决算监督的窘况。
为了改变这一状况， 适应新形势、 新要求， 丹阳市人大在广泛调研的基础上， 去年4月份出台了 《财政预算监督办法 （试行） 》 ， 在全省县级市中率先试行全口径财政预算监督。 《办法》 从程序上规范了预算的编制、 执行、 调整及决算等全过程的监督， 进一步明确了市人大、 市政府、 财政、审计和各预算单位的职责， 有效督促政府规范财政预算行为， 科学合理使用财政资金， 提高财政资金使用绩效， 全方位推进财政收入和支出的规范、 公正、 透明。
蒋明辉解释说，“监督的第一步， 是参与预算编制过程， 要求部门预算编细、 编实、 编全， 并在每年年初人代会上公开， 解决为什么花钱、 怎么花钱、 花多少钱的问题； 第二步是监督预算的执行、 加强绩效管理， 即建立刚性的约束机制， 推行绩效评价， 对预算执行实施在线实时监控， 解决调整频繁、 随意性大的问题； 第三步则是对决算进行审议， 这样就解决了人大监督财政资金使用绩效的问题。 ”
通过这三步， 人大就可以实现对财政预决算的全程监督， 代表人民群众监督政府部门花好每一分钱。
制度关键在执行。 《办法》 出台后， 丹阳市人大超前谋划、 快速行动， 要求财政部门严格按照监督办法， 倒排时间， 从每年7月份就开始着手布置下一年度部门预算编制工作， 使各预算编制有充裕的时间酝酿和考虑， 制定出更加准确细化的预算方案。
丹阳市人大财经工委主任岳兆庆在人大工作多年， 是一位 “老人大” 。在他看来，“没有细化的 ‘账’ ， 人大就不可能进行真正意义上的审查， 监督很容易走向形式化。 ” 在预算编制、 审核、 批准、 执行、 审计、 考核方面， 人大事前介入、主动参与对预算编制情况的初审， 把握 “合法性、 政策性、完整性、 可行性” 的原则， 认真负责把好第一道关。据统计， 去年10月底， 全面完成全市88个一级预算单位项目预算和116个政府专项预算的初审， 共核减部门经常性项目预算2.48亿， 核减率16.8%； 核减政府专项经费4.36亿，核减率22.5%。
“人大从源头抓起， 参与预算编制审核的全过程， 效果很好。 ” 丹阳财政局局长徐国庆表示， 作为 “管钱的” ， 财政局不仅没有感到约束， 反而感到有章可循了。比如， 城区原公安局办公楼搬出后， 政府安排环保、 城管两部门驻入办公， 原本新装修经费预计达2500万元， 通过人大初审，预算最终压缩至500万元， 省下了2000万元。
除了介入前置之外， 丹阳市人大还致力于建立公开、透明、 规范、 完整的财政监督配套制度， 积极参与发挥人大代表在预算审查监督方面的主体作用， 推动财政部门深化绩效管理。
财政预算监督的落脚点是财政资金的使用效率和效果， 预算管理工作的重心必须由日常管理向预算编制和绩效考核评估两头延伸， 形成预算编制和绩效管理的良性互动和循环。对此， 丹阳市人大常委会财政工委副主任孙新华介绍说，“目前， 《预算初审听证规则 （试行） 》 、 《政府重大投资项目监督办法 （试行） 》 等财政监督配套制度已经出台， 财政预算绩效考核办法也正在着手完善中。 ” 一系列相关配套制度出台后， 势必将进一步规范部门预算项目编制的执行目标和考核评估标准， 真正把财权使用关进制度的笼子里。同时， 审计工作重点也将转向绩效审计， 并加强审计结果的运用， 使审计监督工作真正成为政府理财的抓手、 人大监督的助手。
“阳光是最好的防腐剂” ， 看紧政府的 “钱袋子” ， 信息公开也是必不可少的内容。去年， 丹阳市人大开始实行部门预决算信息公开制度， 有重点地选择了民政、 卫生、 环保三个热点民生部门， 在网上 “晒” 出部门预算， 接受社会公众监督。今年， 将有12个部门的预决算向社会公开。到2015年， 将实现全市所有部门财政预决算全面公开。
此外， 丹阳市人大还尝试聘请财经咨询专家， 向他们借智借脑， 积极发挥财经咨询专家的作用。市人大常委会委员、 恒信税务师事务所所长于立健说，“人大财经工作任务重、 专业性强， 有必要通过借智借脑， 问计于专家， 防止看看数字、 走走场子， 流于形式。 ” 组织专家参与人大财经工作， 多渠道获取信息、 听取意见， 扩大了社会的有序参与。（王永生，丁晓霞）
注:此文刊登于《人民与权力》2014年第四期
